说来也怪，自曹国复国后，晋文公的病也很快好了。晋文公的病一好，他便开始琢磨晋军的战斗力问题，这是先轸与他交流不止一次的问题了。
貌似晋军战斗力已经很强大了，但此时的晋军全部为车兵，而晋国自晋惠公时实施州兵制以来，兵源相当充足。先轸自从城濮一战后一直在考虑晋军的战斗力提升问题，他想起当时自己的中军分兵调转车头横击楚左军的场景，如果当时自己率领的不是战车部队，而是纯步兵部队，那会更加灵活！
在平原地区作战，战车的威力是不容置疑的，但在丛林山区作战呢？
先轸想起了晋军是如何在对北狄作战中不断取得胜利的，也想起了今后晋国的最主要敌人便是楚国。而楚国多山林沼泽，从某种意义上讲，战车反而成了累赘！
“主公，我们得设置步兵部队了！”先轸对晋文公道。
晋文公何不曾想着设置步兵部队？但按周礼，一国只能设置三军啊，超过三军那便是违规啊。现在晋军已经是三军了，再增加部队，怎么行？
先轸帮助晋文公解决了这个问题：“主公，我们再设三军，但对外不叫军，叫行，名义上仍旧只是三军，新增加的三行从属于三军即可。”
先轸的意思就是不是正规军，而是正规国的后备役部队，这个后备役部队不配战车。在军队以战车为计量单位的春秋时期，没有战车哪能叫正规部队？既然不是正规部队，那便不算违反规定。
妙哇，晋文公拍案叫绝。于是，自晋文公设中、上、下三军后，晋国又开始了大规模的军制改革，借着兵源充足，新设立了中行、上行、下行共三军。行，指的是步兵，最早时晋国便有左行和右行，但那只是专门用于保卫晋军的卫兵部队，而且规模小得很。
而现在的三行，名义上是从属于三军的后备军，其实完全是三个步兵兵团，当然，三行每行只有一个将而不设佐，不象晋国三军那样有将佐，三行将的地位也相对较低，都只是晋国大夫而不能进晋国的卿级班子。
先轸设立三行的目的是扩充军队，晋文公也是。但晋文公还有他的目的：一是要给那些在城濮之战中获得大功的将军们封号和实力，而将军们最需要的便是带兵统军。
二是晋国地理位置特殊，周边还是有许多白狄等游牧民族存在，这些游牧民族时时要来侵扰晋国，晋文公需要一些部队扎防在边境。所以，三行军的主要作用是防御在太行山一带游弋的胡人。
三是平衡晋国内部贵族势力。